Этот материал продолжает цикл «Черновик беларусских реформ» в партнерстве с Zerkalo.io.

Распределение жителей внутри Беларуси продолжает меняться. Районы и города теряют население в пользу областных центров и Минской агломерации. 75% городских жителей (59% от общей численности) сосредоточены в 20 из 115 городов и городских поселков, и больше половины из них тоже постепенно теряют население. В Минске и Минской области производится более половины всего внутреннего валового продукта Беларуси. По уровню заработной платы столица практически на 80% опережает некоторые области Беларуси, но при этом находится на уровне наименее развитых регионов Латвии.

Согласно рейтингу административно-территориальных единиц (АТЕ) по уровню социально-экономического развития, составленному Научно-исследовательским экономическим институтом Минэкономики, уровень развития выше среднего по стране в 2021 году имели только 7 из 128 АТЕ базового уровня. Вдумайтесь, 94% административно-территориальных единиц развиваются хуже среднего уровня по стране. Похожие результаты показывает рейтинг беларусских наиболее крупных 40 городов, составленный Центром новых идей. В нем только 8 из 40 крупнейших городов находятся на уровне выше среднего.

Так что не так с беларусскими регионами? Почему, несмотря на огромные усилия, ресурсы, государственные программы и строгую систему управления, регионы не развиваются так, как нужно? Ответ прост — наши регионы остаются аутсайдерами среди регионов близлежащих стран по уровню проведения реформ управления и развития.

Политика развития регионов в Беларуси до сих пор основана на директивном планировании и перераспределении ресурсов от более успешных к менее. Основным игроком этой политики является правительство, которое распределяет субсидии и инвестиции административно-территориальным единицам и определенным секторам экономики, пытаясь поддержать единый уровень развития и оказания основных социальных услуг.

Такая политика была актуальной в 1990-х, но постепенно потеряла свою эффективность, в чем убедилось большинство стран бывшего советского лагеря в начале 2000-х, запустив комплексные реформы. Их суть проста — децентрализация и повышение качества местного самоуправления, развитие не административных границ, а регионов с учетом имеющегося у них потенциала и факторов для экономического развития, инвестирование не только в инфраструктуру, но и в систему услуг для проектов бизнеса и местных сообществ, направленных на развитие.

Беларусь все еще медлит с такими реформами, усугубляя накопленные проблемы и создавая риски для регионов остаться за бортом. Темпы развития регионов соседних стран, растущая конкуренция за человеческий ресурс и инвестиции на глобальном уровне могут похоронить перспективы многих беларусских городов и районов. Поэтому важно быстро реализовать первоочередные реформы, которые по максимуму позволят задействовать местные ресурсы и уберечь регионы от дальнейшей деградации.

Реформы должны быть направлены на решение следующих проблем:

• отсутствие единого долгосрочного видения и устаревшие подходы в политике регионального развития. Нынешняя политика больше направлена на удержание существующего уровня жизни, чем на развитие. Приоритеты четко не определены и охватывают то крупные города, то преимущественно аграрные районы;
• отсутствие реального самоуправления и слабое участие гражданского общества в процессе принятия и реализации решений на местном уровне создают крайне неблагоприятные условия для задействования местного потенциала в процессах развития;
• низкая конкурентоспособность и инвестиционная привлекательность большинства районов, слабое транспортное сообщение приводят к концентрации инвестиций и человеческого капитала преимущественно в Минской агломерации;
• устаревшее административно-территориальное деление существенно не изменилось с эпохи урбанизации и индустриализации второй половины ХХ века. Несколько попыток провести в нашей стране соответствующую реформу потерпели неудачу из-за отсутствия политической воли.

Как можно решить эти проблемы и с чего начать?

Создать качественные институты, занимающиеся региональным развитием

Новую политику регионального развития и реформы должны осуществлять государственный орган и сеть региональных агентств. Они должны аккумулировать людские и материальные ресурсы, поддерживать органы местного самоуправления в процессе трансформации.

Последние же должны быть в центре системы регионального развития. Реформа потребует специалистов на местах с соответствующей квалификацией, например в области стратегического планирования, эффективного управления ресурсами, электронного правительства, управления проектами, поддержки и сервисов для инвесторов, привлечения высококвалифицированного человеческого капитала, модернизации институтов. Для этого необходима комплексная программа наращивания потенциала самоуправлений.

Увеличить участие граждан в управленческих процессах

Слабые полномочия местных Советов привели к отсутствию интереса жителей к их деятельности. В 2021 году Институт социологии НАН Беларуси проводил социологическое исследование в регионах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС. Примерно 29% опрошенных заявило об отсутствии возможности реально влиять на принятие решений на местном уровне, а примерно половина опрошенных указала, что их участие в деятельности органов местного самоуправления будет способствовать более эффективному решению проблем их населенных пунктов.

Новая роль местных сообществ и административная реформа потребуют значительно более высокого уровня гражданского интереса и участия людей в процессе принятия решений. Необходимы локальные институты, поддерживающие активистов гражданского общества, конкурентность и прозрачность выборов. Такие организации должны способствовать подотчетности органов самоуправления, участию общественности в определении стратегии местного развития и ее реализации.

Провести административно-территориальную реформу

Действующие национальные и областные схемы комплексной территориальной организации определяют 18 субрегионов внутри существующих областей с учетом их географического положения, численности населения, доступных сетей, социальной инфраструктуры, привлекательности для экономической деятельности, доступа к социальным и медицинским услугам и транспортной доступности.

Несколько исследований и проектов программ по реформе административно-территориального деления в Беларуси предлагают множество разумных решений, которые можно применить. Практически все они сводятся к предложению упразднить действующую трехуровневую систему 6 областных, 128 районных/городских и 1154 сельских советов и ввести новую двухуровневую, состоящую максимум из 20 регионов и 200 самоуправлений, включающих города (городские поселки) и близлежащие сельские населенные пункты.

Кроме того, реформа должна включать расширение компетенций местного самоуправления — только тогда будет возможно разработать комплексные стратегии регионального и общинного развития, основанные на новом пространственном видении и приоритетах, умной специализации и сосредоточить поддержку на городах и регионах с наибольшим потенциалом развития.

Необходимо также провести фискальную и бюджетную реформы, чтобы увеличить долю собираемых на местном уровне налогов, которые остаются в местных бюджетах. Также следует укрепить имущественные права самоуправлений на владение ресурсами.

Улучшить инфраструктурную и цифровую доступность регионов

Для реализации стратегий развития регионов необходимо провести масштабную модернизацию существующих сетей, включая автомобильные и железные дороги, а также инфраструктуру электронного правительства. Одним из способов достижения этой цели может стать укрепление сотрудничества регионов с международными финансовыми институтами, такими как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития и Европейский инвестиционный банк, которые уже финансировали ряд таких проектов в Беларуси.

Однако улучшение доступности также требует особого внимания к мобильности внутри регионов и между ними. Следует создать локальных операторов и интегрировать все транспортные средства в единую сеть маршрутов, чтобы повысить привлекательность общественного транспорта для поездок на работу.

Наконец, широкое применение информационно-коммуникационных технологий и укрепление электронного правительства могут существенно увеличить возможности местных администраций предоставлять услуги жителям и бизнесу. Это позволит регионам стать более привлекательными для инвесторов и улучшить качество жизни местных жителей.

Сохранить человеческий капитал, повысить мобильность рабочей силы

Чтобы сохранить человеческий капитал, необходимо улучшить образовательную инфраструктуру на местном уровне. Региональные университеты должны быть модернизированы и развиты с учетом потребностей рынка труда, а также уровня иностранных языков и культурной грамотности. Кроме того, должна быть создана инфраструктура для профессионального и неформального образования, доступная вблизи мест проживания людей.

Регионы должны смягчать негативную миграцию с помощью проектов по повышению мобильности рабочей силы, повышению уровня профессионального образования, удобных для пользователя инструментов поиска работы. Вместо дорогостоящих мероприятий по сохранению рабочих мест на госпредприятиях стратегии должны поддерживать переход к более производительной занятости в частном секторе и развитие экосистем для предпринимательства и самозанятости.

Проводить реформы на принципах устойчивого развития и зеленой трансформации

Для сохранения качественной среды обитания и привлечения человеческого ресурса беларусские регионы должны быть устойчивыми к изменению климата, ресурсоэффективными, заботиться о биоразнообразии, повышении уровня экологической сознательности, использовать зеленые технологии и подходы в процессе модернизации. Принципы зеленой трансформации должны учитываться на всех этапах региональной политики, разработки стратегий и проектов развития. Кроме того, реформы должны быть еще и социально справедливыми, обеспечивать доступность социальных услуг и социальной защиты для наиболее уязвимых групп населения.

Фото: Александра Мурашко